Komissiolta ehdotus EU:n budjettikehykseksi 2028–2034

Euroopan komissio julkaisi 16.7. ehdotuksensa EU:n seuraavaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi vuosille 2028–2034. Ehdotus sisältää lähes 2000 miljardin euron kokonaisbudjetin ja suuria muutoksia budjettirakenteeseen.

Komission monivuotinen rahoituskehysehdotus (multiannual financial framework, MFF) vuosille 2028–2034 sisältää kunnianhimoisia sekä myös poliittisesti arkoja muutoksia EU:n budjettirakenteeseen. EU:n talouskehystä painaa tarve maksaa vuosittain n. 25 miljardia euroa takaisin yhteisvelkaa, joka otettiin käyttöön COVID-19-pandemian jälkeisen elpymisvälineen (NextGenerationEU, NGEU) kautta. Samalla EU:n pitäisi pystyä vahvistamaan kilpailukykyään ja reagoimaan entistä nopeammin erilaisiin kriiseihin. 
 
Komissio haluaa uudistaa EU:n budjettirakenteen tavalla, joka yksinkertaistaa budjettia yhdistämällä aiemmin erillisiä ohjelmia ja linkittää rahoituksen vahvemmin tuloksellisuuteen ja uudistuksiin. Lisäksi komissio haluaa vahvistaa varojen käytön läpinäkyvyyttä sekä oikeusvaltioperiaatteen noudattamista. 

Komissio ehdottaa lähes 1985 miljardin euron kokonaisbudjettikehystä (luku käypinä hintoina). Tämä on 1,26 % EU:n BKTL:stä. Nykyisen budjetin koko vuosille 2021–2027 on 1200 miljardia käypinä hintoina ja 1,1 % EU:n BKTL:stä, eli kyseessä olisi melko suuri kokonaisbudjetin korotus. Toisaalta on syytä huomioida, että yhdessä NGEU-elpymisvälineen kanssa nykybudjetti (yhteensä 2018 miljardia euroa käypinä hintoina) on isompi kuin komission uusi esitys. On siis syytä pitää mielessä, mihin lukuun komission uutta esitystä verrataan.  

Komission ehdotuksessa leikkausten kohteeksi joutuvat aluekehitys- ja maataloustuet, kun taas panostukset puolustukseen ja tutkimukseen ja innovaatioihin kasvavat. 

Komissaarikollegio väänsi budjettiehdotuksesta vielä viime metreillä, ja summiin ja teksteihin tehtiin useita viime hetken muutoksia sillä seurauksella, että varsinainen rahoituskehysehdotus julkaistiin vasta myöhään yöllä.  Alla alustavaa yhteenvetoa ja analyysiä esityksestä.

Neljä pääpilaria ja joustomekanismeja 

Komission budjettiehdotus rakentuu neljän pääpilarin varaan. Luvut on esitetty käypinä hintoina komission julkaiseman liitetaulukon (tiedonannon lopussa) mukaan: 

1. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, maatalous, maaseudun ja merellisten alueiden vauraus ja turvallisuus (1062 mrd €) 

• Kansallisten ja alueellisten kumppanuussuunnitelmien kautta jaettavat varat, joihin kuuluu aluekehitys- ja maatalousrahoitus, 865 mrd € 
• EU:n elpymisvälineen (NextGenerationEU) takaisinmaksuun varattu osuus, 168 mrd € 

2. Kilpailukyky, hyvinvointi ja turvallisuus (590 mrd €) 

• Uusi Euroopan kilpailukykyrahasto, 409 mrd € 
• Horisontti Eurooppa, 175 mrd € 
• Verkkojen Eurooppa (CEF), 81 mrd € 
• Siviilikriisinhallinta, 11 mrd € 
• Erasmus+, 41 mrd € 
• AgoraEU (kokaa yhteen aiemmat Luova Eurooppa- ja CERV-ohjelmat), 9 mrd € 

3. EU:n ulkosuhteet ja globaali rooli (215 mrd €) 

Kolmas kokonaisuus kokoaa alleen EU:n ulkosuhderahoituksen: Global Europe -instrumentin, yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimet sekä tuen merentakaisille maille ja alueille, mukaan lukien Grönlanti. 

4. EU:n hallintomenot (118 mrd €) 

Budjettirakenteen yksinkertaistamisen ja ohjelmien määrän vähentämisen lisäksi komissio ehdottaa budjettiin uusia joustomekanismeja, joiden avulla voitaisiin reagoida nopeasti yllättäviin kriiseihin: 

• Joustavuusinstrumentti (Flexibility Instrument) – lisärahoitusta yllättäviin menoihin kaikilla budjettilinjoilla 
• Ukraina-varaus (Ukraine Reserve) – erillinen väline Ukrainan tukemiseksi, max. 100 mrd € 
• Yksittäisen liikkumavaran väline (Single Margin Instrument) – mahdollistaa aiempien vuosien käyttämättömien määrärahojen siirron vuosien yli  
• Kriisimekanismi (Crisis mechanism) – mahdollistaa vakavien kriisien sattuessa yhteisen lainanoton, max. 400 mrd €

Koheesio- ja maatalouspolitiikka kytketään kansallisiin suunnitelmiin 

Rahoituskehyksen yksi merkittävimmistä muutoksista koskee aluekehitys- ja maatalouspolitiikan rahoituksen uudistamista. Komissio esittää, että uusi Euroopan taloudellisen, alueellisen, sosiaalisen, maaseudun ja merellisen kestävän vaurauden ja turvallisuuden rahasto yhdistäisi yhteen pottiin kaikki EU-rahoitusohjelmat, jotka on perinteisesti allokoitu kansallisesti. Näitä ovat nykyiset Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), sosiaalirahasto (ESF), koheesiorahasto, maatalouden tukirahasto ja maaseudun kehittämisrahasto (CAP), kalastuspolitiikan, maahanmuutto- ja turvapaikkatuen, rajavalvonnan sekä sisäisen turvallisuuden rahoitus.  

Rahasto toteutettaisiin 27 kansallisen ja alueellisen kumppanuussuunnitelman, erillisen Interreg-ohjelman sekä ns. EU-välineen (EU Facility) kautta. 

Perinteisesti koheesio- ja maatalousrahastot ovat yhdessä muodostaneet kaksi kolmasosaa EU-budjetista. Nyt niiden painoarvo vähenee merkittävästi budjetin sisällä. Jatkossa niiden yhteenlaskettu osuus olisi laskutavasta riippuen noin 44 %.   

Hallinto: Rahasto toteutetaan pääosin jaetun hallintomallin kautta. Jäsenmaat nimeävät hallinnoivat, maksavat ja tarkastavat viranomaiset. Komissio suosittaa myös monitasoisen hallintomallin huomioimista sekä sidosryhmien, kuten alueiden, kaupunkien, kansalaisjärjestöjen ja tutkimuslaitosten osallistamista rahaston toimeenpanossa.  

Tuloksellisuus ja uudistukset: Maksut sidotaan ennalta sovittujen tavoitteiden saavuttamiseen. Jos tavoitteita ei täytetä, komissio voi keskeyttää maksut.  

Joustavuus: Rahaston varat jaetaan vaiheittain, jotta voidaan vastata odottamattomiin kriiseihin. Jokaisen jäsenmaan suunnitelmaa voidaan tarkistaa tarvittaessa. Rahastoon sisältyvä EU-väline on eräänlainen budjettipuskuri, jonka avulla 25 % kansallisesta rahoitusosuudesta varataan mahdollisiin kriiseihin ja väliarviointeihin. 

Aluekehitys 

Kansallisiin ja alueellisiin kumppanuussuunnitelmiin varatun 865 miljardin euron kokonaisrahastosta 453 miljardia osoitetaan alueiden väliseen koheesioon, maaseudun kehittämiseen ja kalastukseen. 218 miljardia summasta on korvamerkitty vähiten kehittyneille alueille. Interreg-ohjelmalle on varattu 10 miljardia euroa. 

Toistaiseksi ei ole vielä tietoa siitä, mikä Suomen rahoituspotti tulee olemaan ja miten summa jakautuu Suomen sisällä maatalouden ja aluekehityksen välillä. Varsinais-Suomen aluekehityksen rahoitusosuutta voidaan siis vain arvailla.  

Interreg-ohjelmat jatkuvat, mutta uudistuvat hallinnoltaan. Hallinnoiva jäsenmaa voi ehdottaa Interreg-suunnitelmaan uusia lukuja (chapters), jotka vastaavat nykyisiä Interreg-ohjelmia.   

Kaupungit ovat komission esityksessä melko pienessä roolissa ja ne on mainittu ainoastaan integroidun alue- ja kaupunkikehityksen piirissä. Nykyisen eurooppalaisen kaupunkialoitteen (EUI) jatkosta ei ole mitään mainintaa. 

Maatalous 

Komission ehdotuksen mukaan yhteinen maatalouspolitiikka (CAP) yhdistetään osaksi kansallisia ja alueellisia kumppanuussuunnitelmia. Uudistus toisi yhteen nykyiset maatalousrahastot eli maatalouden tukirahaston (CAP I-pilari: suorat tuet viljelijöille) sekä maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (CAP II-pilari).  

Maatalouden tukibudjetti laskisi komission ehdotuksen mukaan nykyisestä noin 389 miljardista eurosta noin 296 miljardiin euroon. Kyseessä on siis yli 20 prosentin leikkaus. Von der Leyen kuitenkin huomautti, että maanviljelijöille korvamerkittyjen suorien tukien lisäksi maaseudun kehittämisen tuki voi sisältyä myös muualle kansallisiin ja alueellisiin kumppanuussuunnitelmiin ja muihin ohjelmiin. 

Tavoitteena on tehostaa tukien kohdentamista aktiiviviljelijöille ja ruokaturvaa edistäville toimijoille. Komissio esittää uusia ehdollisia maksujärjestelmiä, kuten porrastusta ja enimmäiskattoa tukeakseen pieniä ja keskisuuria tiloja. Esimerkiksi tukien määrä laskee asteittain suurilla tiloilla ja tuet rajattaisiin kokonaan enintään 100 000 euroon viljelijää kohden. Tukimuodot painottuvat jatkossa myös nuoriin viljelijöihin, naisviljelijöihin, pieniin tiloihin, ympäristö- ja ilmastotoimiin sekä kriisinhallintaan. Lisäksi otetaan käyttöön uusi viljelijävastuun (”farm stewardship”) järjestelmä, joka edellyttää ympäristö-, eläinsuojelu- ja sosiaaliehdollisuuden noudattamista CAP-tukien saamiseksi. 

Kilpailukykyrahasto 

Uusi kilpailukykyrahasto yhdistää useita nykyisiä EU:n erillisohjelmia, kuten InvestEU-, LIFE-, EU4Health-, Digitaalinen Eurooppa – ja puolustusteollisuusohjelmat.  Horisontti Eurooppa ja Verkkojen Eurooppa (CEF) säilyvät itsenäisinä, mutta tiiviisti rahaston strategisiin painopisteisiin kytkeytyvinä ohjelmina. 

Kilpailukykyrahastolle esitetty budjetti on 410 miljardia euroa ja se sisältää neljä painopistealuetta: 

• Puhdas siirtymä ja teollisuuden hiilestä irtautuminen, 67 mrd € (+ 41 mrd € Innovaatiorahastosta) 
• Terveys, bioteknologia ja biotalous, 23 mrd € 
• Digitaalinen johtajuus, 55 mrd € 
• Resilienssi, puolustusteollisuus ja avaruus, 131 mrd € 

Rahasto yhdistää kaikkia EU:n budjetin rahoitusmuotoja, kuten avustuksia, takauksia, lainoja, pääomasijoituksia ja EU-hankintainstrumentteja. Tavoitteena on myös tarjota neuvontapalveluita hankkeiden koko investointisyklin ajan. 

Komissio perustaa strategisen sidosryhmälautakunnan (Strategic Stakeholder Board) antamaan yleisiä suuntaviivoja rahaston toteutukselle. Lautakunta tulisi koostumaan mm. tutkijoista, pk-yrityksistä, kansalaisyhteiskunnan edustajista ja sijoittajista. Tärkeänä kysymyksenä siis on, mitkä ovat kaupunkien ja alueiden mahdollisuudet osallistua ohjelmaan ja sen ohjaamiseen. 

Horisontti Eurooppa 

Horisontti Eurooppa -ohjelma jatkaa samalla nimellä itsenäisenä tutkimus- ja innovaatiorahoituksen puiteohjelmana, ja komissio ehdottaa sen budjetin lähes kaksinkertaistamista nykyisestä 94 miljardista eurosta 175 miljardiin euroon. 

Uudistettu ohjelma jakautuisi neljään pilariin: 

Pilari I: Huipputason tiede (Excellent Science), 44 mrd €

• Euroopan tutkimusneuvosto (ERC), Marie Skłodowska-Curie -toimet (MSCA) ja Euroopan yhteisen tutkimuskeskuksen (JRC) toimet. 

Pilari II: Kilpailukyky ja yhteiskunta (Competitiveness and Society) 76 mrd €

• Kansainväliset yhteistyöhankkeet kilpailukykyrahaston temaattisilla alueilla (puhdas siirtymä, terveys, digitaalisuus, puolustus) sekä yhteiskunnallisten haasteiden ratkaisemiseksi, mukaan lukien Uusi eurooppalainen Bauhaus -välineen (NEB Facility) tki-komponentti ja EU:n missiot (nykyisten missioiden rahoitus jatkuu vuoteen 2030). 

Pilari III: Innovaatio, 39 mrd €

• Euroopan innovaationeuvoston (EIC) rahoitus huippuinnovaatioiden kehittämiseen ja skaalaamiseen, sekä innovaatioekosysteemien tukeminen. 

Pilari IV: Eurooppalainen tutkimusalue (European Research Area), 16 mrd €

• Tutkimus- ja innovaatioinfrastruktuurit, tki-järjestelmien kehittäminen sekä osallistumispohjan laajentaminen ja huippuosaamisen levittäminen. 

CEF 

Verkkojen Eurooppa (CEF) -ohjelmaa jataa itsenäisenä ohjelmana eurooppalaisten liikenne- ja energiaverkkojen kehittämiseksi. Ohjelmalle ehdotetusta 81 miljardin euron budjetista on allokoitu liikenteelle 52 miljardia euroa, sotilaalliseen liikkuvuuteen 17 miljardia euroa ja energiaan 30 miljardia euroa. Vaikka ohjelman budjetti tuplaantuu nykyisestä, se on aiempaa rajatumpi, ja tulee keskittymään erityisesti TEN-T- ja TEN-E-verkkojen rajatylittäviin osuuksiin, sotilaallisen liikkuvuuden edistämiseen sekä uusiuituvan energian hankkeisiin. CEF-investointien täydentämiseksi ja erityisesti TEN-T-verkkojen kansallisten osuuksien toteuttamiseksi jäsenvaltioiden tulisi käyttää kansallisten ja alueellisten kumppanuussuunnitelmien rahoitusta. 

Länsiradan rahoituksen kannalta uusi ohjelma ei siis ole paras mahdollinen, koska kansallisten liikenneyhteyksien suhteen se nojaa vahvasti kansallisista ja alueellisista kumppanuussuunnitelmista jaettavaan rahoitukseen.   

Erasmus+ 

Erasmus+ jatkaa omana itsenäisenä ohjelmanaan, ja siihen yhdistettäisiin komission ehdotuksen mukaisesti Euroopan solidaarisuusjoukot -ohjelma. Budjetti nostettaisiin nykyisestä 25 miljardista eurosta 41 miljardiin euroon. Tavoitteena on tehdä Erasmus+ -ohjelmasta nuorille yhteinen väylä EU:n tarjoamiin koulutus-, harjoittelu- ja vapaaehtoismahdollisuuksiin sekä selkeyttää ja yksinkertaistaa ohjelmakokonaisuutta. Ohjelmaan lisätään myös uusia toimenpiteitä, kuten ”EU-kouluallianssit” ja strategisten alojen opintoapurahat. Komissio haluaa parantaa erityisesti heikommassa asemassa olevien nuorten osallistumismahdollisuuksia sekä keventää hallinnollista taakkaa, jotta myös pienemmät ja kokemattomammat organisaatiot pääsisivät helpommin mukaan. 

AgoraEU 

Komissio ehdottaa uutta AgoraEU-ohjelmaa, joka yhdistää nykyiset Luova Eurooppa – sekä Kansalaisuus, tasa-arvo, perusoikeudet ja arvot (CERV) -ohjelmat. Uusi ohjelma jakautuisi kolmeen osioon: 

• Luova Eurooppa – Kulttuuri (Luova Eurooppa -ohjelman Kulttuuri-toiminnot) 
• Media+ (Luova Eurooppa -ohjelman Media-toiminnot) 
• CERV+ – Demokratia, kansalaiset, tasa-arvo, oikeudet ja arvot (CERV-ohjelma) 

Ilmasto- ja ympäristötavoitteet 

Komissio ehdottaa, että tulevasta budjetista on osoitettava vähintään 35 % ilmasto- ja ympäristötavoitteiden saavuttamiseen. Nykyisessä budjetissa tämä tavoite on 30 %. Tavoitteena on myös noudattaa ei merkittävää haittaa (Do No Significant Harm, DNSH) -periaatetta sekä ilmastokestävyyden suunnitteluperiaattetta (Climate resilience by design) varojen jaossa. Lisäksi kansalliset ja alueelliset kumppanuudet on tarkoitus linkittää vahvemmin esimerkiksi kansallisiin energia- ja ilmastosuunnitelmiin sekä luonnon ennallistamissuunnitelmiin. 

Nykyinen EU:n ilmasto- ja ympäristöpolitiikan toimeenpanoa tukeva LIFE-ohjelma pilkkoituisi osin budjettikehyksen ensimmäisen pilarin kansallisten ja alueellisten suunnitelmien alle ja osittain kilpailukykyrahaston alle.

EU:n laajentuminen 

Mahdollisten tulevien tulevan budjettikauden aikana tapahtuvien EU:n laajentumisten yhteydessä monivuotista rahoituskehystä päivitetään.  

Omat varat 

Miten tämä kaikki sitten rahoitetaan? Euroopan komissio ehdottaa uusia EU:n omia varoja osana vuoden 2028 jälkeistä monivuotista rahoituskehystä, jotta muun muassa Next Generation EU -elpymisvälineen takaisinmaksu pystytään rahoittamaan. 

Nykyisin EU:n rahoitus perustuu neljään pääasialliseen omaan varaan: jäsenvaltioiden bruttokansantuloihin perustuviin maksuihin, perinteisiin omiin varoihin (lähinnä tullimaksut), arvonlisäveropohjaiseen varaan sekä vuonna 2021 käyttöön otettuun kierrättämättömän muovipakkausjätteen määrään perustuvaan varaan. 

Komission esittämiä uusia tulonlähteitä ovat: 

• keräämätön sähkö- ja elektroniikkajäte, 
• tupakkatuotteiden valmisteverot, 
• suuryhtiöiden (vähintään 50 miljoonan euron liikevaihto EU:ssa) maksuosuudet. 

Jo käytössä olevat päästökauppajärjestelmään (ETS1) ja hiilirajamekanismiin (CBAM) perustuvat varat säilyvät. Sen sijaan esimerkiksi aiemmin keskusteluissa ollutta digiveroa ja matkustajatietojärjestelmän (ETIAS) maksuja ei sisällytetty ehdotukseen. 

Komission arvion mukaan esitys toisi EU:lle noin 58 miljardin euron vuotuiset tulot. 

Miten tästä eteenpäin? 

Komission ehdotukset menevät seuraavaksi neuvoston ja parlamentin käsittelyyn. Lopulliset päätökset budjetista ja omista varoista edellyttävät jäsenmaiden yksimielisen hyväksynnän. Neuvotteluista tulevan kahden vuoden aikana odotetaan vaikeita, etenkin toisaalta kokonaisbudjetin kasvattamisen ja toisaalta maatalous- ja koheesiopolitiikan leikkausten vuoksi sekä uusien rahoituslähteiden hyväksymisen osalta.  

Turun ja Varsinais-Suomen näkökulmasta vielä avoimia kysymyksiä ovat: 

• Mitkä ovat alue- ja maatalouspolitiikan budjettileikkausten mahdolliset vaikutukset Varsinais-Suomelle? 
• Miten kansalliset ja alueelliset kumppanuussuunnitelmat rakennetaan? Ohjaako komissio prosessia ja annetaanko EU-tasolta suuntaviivoja (vrt. ohjausjakso)? 
• Mikä on Suomen kansallisten ja alueellisten kumppanuussuunnitelmien rahoitusosuus? Miten summa jaetaan maatalouden ja aluekehityksen kesken? Mikä on Varsinais-Suomen aluekehityksen osuus?  
• Mikä on kaupunkikehityksen rooli kumppanuussuunnitelmissa ja nykyisen eurooppalaisen kaupunkialoitteen (EUI) tulevaisuus? 
• Mikä on Interregin ja erityisesti Central Baltic -ohjelman tulevaisuus? 
• Miten Horisontti Eurooppa ja kilpailukykyrahasto palvelevat alueen tutkimus-, kehitys- ja yritystoimintaa?  
• Mikä rooli kaupungeilla tulee olemaan kilpailukykyrahastossa ja sen strategisessa ohjauksessa? 
• CEF-ehdotus näyttää huolestuttavalta kansallisten TEN-T liikennehankkeiden näkökulmasta. Miten käy Länsiradan rahoituksen? 
• Miten käy kuntien luontorahoituksen nykyisen LIFE-ohjelman pilkkoutuessa?